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新型研發(fā)機構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)驗借鑒與機制創(chuàng)新
來源： 創(chuàng)新期刊
作者：南皮縣產(chǎn)學(xué)研科技成果轉(zhuǎn)化服務(wù)中心
日期：
2024-08-26
新型研發(fā)機構(gòu)是聚焦科技創(chuàng)新需求，主要從事科學(xué)研究、技術(shù)創(chuàng)新和研發(fā)服務(wù)，投資主體多元化、管理制度現(xiàn)代化、運行機制市場化、用人機制靈活的獨立法人機構(gòu)，在優(yōu)化科研力量布局、盤活創(chuàng)新資源、促進科技成果轉(zhuǎn)化、加強產(chǎn)業(yè)技術(shù)供給等方面有著重要作用，成為創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的重要載體和新動能。
一、文獻綜述
一、文獻綜述
新型研發(fā)機構(gòu)是我國科技創(chuàng)新實踐的產(chǎn)物，其產(chǎn)生與發(fā)展演變大致經(jīng)歷3個階段。第一個階段（1996—2014年），廣東省有關(guān)城市先行探索，國內(nèi)有關(guān)地方也逐步實踐。學(xué)術(shù)界普遍認為，新型研發(fā)機構(gòu)的歷史源頭是1996年由深圳市政府與清華大學(xué)共建的深圳清華大學(xué)研究院。第二個階段（2015—2018年），新型研發(fā)機構(gòu)列入國家相關(guān)規(guī)劃和文件。2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化科技體制改革實施方案》，首次將新型研發(fā)機構(gòu)寫入中央政策文件；隨后，《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》均提出培育發(fā)展新型研發(fā)機構(gòu)，各地積極探索推進新型研發(fā)機構(gòu)建設(shè)。第三個階段（2019年以后），各地鼓勵發(fā)展新型研發(fā)機構(gòu)成為趨勢。2019年9月科技部發(fā)布《關(guān)于促進新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展的指導(dǎo)意見》后，新型研發(fā)機構(gòu)作為對一種特定類型科技組織的統(tǒng)一稱謂被社會普遍采用，各地普遍出臺支持促進政策和認定條件。
新型研發(fā)機構(gòu)從理念創(chuàng)新到體制創(chuàng)新，再到組織機構(gòu)及管理模式創(chuàng)新，其戰(zhàn)略地位逐步確立，實際作用日益顯現(xiàn)。2021年9月，習近平總書記在中央人才工作會議上提出：“集中國家優(yōu)質(zhì)資源重點支持建設(shè)一批國家實驗室和新型研發(fā)機構(gòu)，發(fā)起國際大科學(xué)計劃，為人才提供國際一流的創(chuàng)新平臺，加快形成戰(zhàn)略支點和雁陣格局。”2021年12月修訂公布的《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進步法》明確規(guī)定：“國家支持發(fā)展新型研究開發(fā)機構(gòu)等新型創(chuàng)新主體，完善投入主體多元化、管理制度現(xiàn)代化、運行機制市場化、用人機制靈活化的發(fā)展模式，引導(dǎo)新型創(chuàng)新主體聚焦科學(xué)研究、技術(shù)創(chuàng)新和研發(fā)服務(wù)。”
新型研發(fā)機構(gòu)具有與傳統(tǒng)研發(fā)機構(gòu)不同的內(nèi)涵特征，作為以科技研發(fā)創(chuàng)新服務(wù)為主要功能的獨特機構(gòu)，引起了各界廣泛關(guān)注，現(xiàn)有文獻的研究主要集中在三個方面。一是內(nèi)涵特征和地位作用研究。一些學(xué)者認為新型研發(fā)機構(gòu)已經(jīng)成為我國科技體制改革的突破口和實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的助推器，從完善國家科技創(chuàng)新體系、促進新型研發(fā)機構(gòu)自身發(fā)展的角度，應(yīng)進一步明確其地位作用，為完善配套政策、加強引導(dǎo)管理提供依據(jù)。二是法人屬性和體制機制研究。學(xué)術(shù)界對新型研發(fā)機構(gòu)法人屬性多元化的問題看法不一。有的認為多種類型法人身份使新型研發(fā)機構(gòu)面臨機構(gòu)注冊困惑、職能定位不清、扶持政策不到位等困境。新型研發(fā)機構(gòu)作為業(yè)已形成的經(jīng)濟社會活動主體，需清晰界定其組織屬性，以引導(dǎo)建設(shè)、規(guī)范治理；應(yīng)深化體制機制創(chuàng)新，在管理體制、經(jīng)費使用、人才環(huán)境等方面賦予新型研發(fā)機構(gòu)更大的自主權(quán)，激發(fā)其創(chuàng)新活力。三是地方政府支持促進政策研究。學(xué)術(shù)界針對廣東、江蘇、山東等省份和上海、北京、深圳等重點城市的研究成果較為豐富。一些學(xué)者指出，各地對新型研發(fā)機構(gòu)的理解范圍不一致、認定標準不統(tǒng)一，需要優(yōu)化政策、支持發(fā)展與加強監(jiān)管并重，使其高質(zhì)量健康發(fā)展。
新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展正處于深化實踐、提升質(zhì)效的階段，相關(guān)研究表明，對新型研發(fā)機構(gòu)的系統(tǒng)剖析和對策研究還不夠深入，尤其是針對一個區(qū)域或一個城市的新型研發(fā)機構(gòu)的體制機制、運行效率、管理成效等方面，理論研究與實證研究都亟待加強。面對新型研發(fā)機構(gòu)多種類型法人屬性共存的現(xiàn)實環(huán)境，從政府引導(dǎo)、機構(gòu)發(fā)展、職能定位、管理體制、治理結(jié)構(gòu)、運行機制等維度，深化對支持政策、建設(shè)路徑和體制機制創(chuàng)新策略研究，有助于為推動新型研發(fā)機構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展提供參考。
二、新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展的國內(nèi)外經(jīng)驗借鑒
（一）國內(nèi)先行城市政策創(chuàng)新做法
近年來全國各地探索實踐了新型研發(fā)機構(gòu)的許多特色做法，相關(guān)支持政策不斷優(yōu)化。尤其是北京、深圳等城市對建設(shè)世界一流新型研發(fā)機構(gòu)創(chuàng)新制度機制和上海、廣州等城市圍繞促進新型研發(fā)機構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展有不少政策突破。
1.北京市
“五新”制度助推一流機構(gòu)建設(shè)。圍繞支持建設(shè)世界一流新型研發(fā)機構(gòu)，以放權(quán)賦能、松綁除障為重點，探索實施“五新”制度。一是新的運行體制。打破傳統(tǒng)科研機構(gòu)的體制機制和管理模式，探索與國際接軌的市場化運行機制，構(gòu)建完善的組織體系和法人治理結(jié)構(gòu)。二是新的財政支持政策。穩(wěn)定財政科技經(jīng)費支持，探索實行負面清單管理，賦予新型研發(fā)機構(gòu)經(jīng)費使用自主權(quán)。三是新的績效評價機制。以個性化合同約定作為績效考核依據(jù)，圍繞科研投入、創(chuàng)新產(chǎn)出質(zhì)量、成果轉(zhuǎn)化、原創(chuàng)價值、實際貢獻、人才集聚和培養(yǎng)等，做出符合設(shè)立目標和科研規(guī)律的評估，并加強資金使用情況審計。四是新的知識產(chǎn)權(quán)激勵。除特殊規(guī)定外，市級財政資金支持產(chǎn)生的科技成果及知識產(chǎn)權(quán)，由新型研發(fā)機構(gòu)依法取得，自主決定轉(zhuǎn)化及推廣應(yīng)用；對符合城市戰(zhàn)略定位實施轉(zhuǎn)化的項目由市級科技創(chuàng)新基金等提供支持。五是新的固定資產(chǎn)管理方式。市級財政資金支持形成的大型科研儀器設(shè)備等由新型研發(fā)機構(gòu)管理和使用，并依法開放共享。目前，北京已形成8家世界一流新型研發(fā)機構(gòu)群體，北京量子信息科學(xué)研究院、北京生命科學(xué)研究所、北京腦科學(xué)與類腦研究中心、北京智源人工智能研究院、北京納米能源與系統(tǒng)研究所、北京雁棲湖應(yīng)用數(shù)學(xué)研究院、北京干細胞與再生醫(yī)學(xué)研究院等一批高水平新型研發(fā)機構(gòu)已經(jīng)進入成果競相迸發(fā)階段。
2.上海市
上海市圍繞新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展的政策制度化和保障常態(tài)化不足問題，突出分類管理。2023年5月，上海市委辦公廳、市政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進我市新型研發(fā)機構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展的意見》，提出構(gòu)建與科技創(chuàng)新規(guī)律相適應(yīng)的研發(fā)投入、機構(gòu)運行、隊伍建設(shè)、科研管理和成果轉(zhuǎn)化的新機制，推動重點培育20家具有國際影響力的高水平新型研發(fā)機構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展。一是分類推進培育建設(shè)。圍繞國家和上?？萍紕?chuàng)新戰(zhàn)略與重大任務(wù)需求，統(tǒng)籌規(guī)劃、主動布局承擔戰(zhàn)略性任務(wù)的機構(gòu)；對社會力量興辦的機構(gòu)，按照一定標準以備案方式納入跟蹤、引導(dǎo)和資助體系。二是改革完善經(jīng)費支持機制。對承擔戰(zhàn)略性任務(wù)的機構(gòu)，可實行以任務(wù)為導(dǎo)向的財政經(jīng)費預(yù)算管理機制，并按負面清單進行經(jīng)費使用管理；對未實行以任務(wù)為導(dǎo)向的財政經(jīng)費預(yù)算管理機制的機構(gòu)，根據(jù)績效評價結(jié)果擇優(yōu)補助。三是開展體制機制創(chuàng)新保障。鼓勵市場化用人機制，并強化落戶、安居、外籍人才引進等保障。針對不同法人類型機構(gòu)申報政府項目、繳納社保和免稅資格認定等具體問題，健全平等適用的管理制度。四是發(fā)揮績效評價激勵約束作用。對承擔戰(zhàn)略性任務(wù)的機構(gòu)，建立以創(chuàng)新績效為核心的中長期綜合評價機制，評價結(jié)果作為機構(gòu)存續(xù)調(diào)整、經(jīng)費支持和負責人考核的重要依據(jù)。對社會力量興辦的機構(gòu)，圍繞研發(fā)投入與產(chǎn)出、人才引進與培養(yǎng)、成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)支撐等方面開展年度績效評價，根據(jù)評價結(jié)果調(diào)整備案名單和補助力度。
3.廣州市
廣州市聚焦強化新型研發(fā)機構(gòu)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)支撐能力，2023年7月出臺《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于促進新型研發(fā)機構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展的意見》，圍繞促進新型研發(fā)機構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展，實施一系列政策和機制創(chuàng)新。一是健全成果收益分配激勵制度，明確規(guī)定科技成果轉(zhuǎn)化凈收入、科技成果形成的股份可以獎勵給為成果轉(zhuǎn)化作出貢獻的人員，而不僅僅是給科技成果完成人（團隊），并細化了事業(yè)單位性質(zhì)的新型研發(fā)機構(gòu)科技成果轉(zhuǎn)化收入獎勵的具體比例。二是推動新型研發(fā)機構(gòu)成果轉(zhuǎn)化孵化，支持利用自有物業(yè)、閑置樓宇建設(shè)科技企業(yè)孵化載體；鼓勵通過科技成果作價、資金投入等方式參股孵化企業(yè)；允許事業(yè)單位性質(zhì)的新型研發(fā)機構(gòu)設(shè)立多元投資的混合制運營公司，其管理層和核心骨干可以貨幣出資方式持有股份。三是成立協(xié)同創(chuàng)新聯(lián)盟，推動新型研發(fā)機構(gòu)與企業(yè)、科技金融機構(gòu)、科技服務(wù)機構(gòu)供需對接聯(lián)動，支持其研制的技術(shù)設(shè)備進入首臺（套）重大技術(shù)裝備目錄和推廣應(yīng)用支持資金項目庫。四是加強合作共建新型研發(fā)機構(gòu)全過程管理，明確共建期結(jié)束后原則上實行市場化運行，自主經(jīng)營、自負盈虧。目前，廣州有14家新型研發(fā)機構(gòu)已列入省級高水平創(chuàng)新研究院行列。
4.深圳市
深圳市在全國率先探索將新型研發(fā)機構(gòu)注冊為事業(yè)單位法人，此類新型事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)依法依規(guī)舉辦，并支持和鼓勵社會力量以出資聯(lián)辦、民辦公助、公辦民助等多種形式舉辦，不定機構(gòu)規(guī)格和管理崗位等級，不定編制，實行社會化用人和自主管理運營，實現(xiàn)了事業(yè)單位制度與靈活化管理的創(chuàng)造性結(jié)合。截至2022年3月，深圳已發(fā)展“國有新制”或“民辦官助”模式的省級新型研發(fā)機構(gòu)44家。由于體制機制優(yōu)勢，這些新型研發(fā)機構(gòu)一頭連著前沿技術(shù)，另一頭對接應(yīng)用市場，打破科研與市場之間的隔閡，科研成果快速走向市場。比如，最早探索新型研發(fā)機構(gòu)建設(shè)的深圳清華大學(xué)研究院，被稱為“既是大學(xué)又不像大學(xué)，既是科研機構(gòu)又不像科研機構(gòu)，既是企業(yè)又不像企業(yè)，既是事業(yè)單位又不像事業(yè)單位”的“四不像”機構(gòu)，已累計孵化企業(yè)3000多家、培養(yǎng)上市公司30多家。中國科學(xué)院深圳先進技術(shù)研究院、海王醫(yī)藥科技研究院、深圳華大基因研究院等均成為知名新型研發(fā)機構(gòu)。
（二）國外典型機構(gòu)機制創(chuàng)新經(jīng)驗
新型研發(fā)機構(gòu)雖然是我國創(chuàng)新實踐和政策導(dǎo)向下的專有名稱，但是也可參考國外同類研發(fā)機構(gòu)典型案例。尤其是國外典型研發(fā)機構(gòu)的管理運營機制、經(jīng)費來源與使用機制、項目形成機制、人才引留機制和成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化模式等，值得學(xué)習借鑒。
1.德國弗朗霍夫協(xié)會：“民辦官助”合作機制
弗朗霍夫應(yīng)用研究促進協(xié)會（簡稱弗朗霍夫協(xié)會）為獨立社團法人，屬于民辦非營利科研機構(gòu)。從1949年成立時的3名員工起步，到2022年已擁有76家研究所3萬名員工。弗朗霍夫協(xié)會擁有高度自治的治理模式，有四點突出經(jīng)驗啟示。一是多元化經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)，從地方政府資助建立到德國聯(lián)邦政府支持，并以委托合同的模式開展創(chuàng)新活動，形成政府委托合同資金、產(chǎn)業(yè)委托合同資金、政府非競爭性資助資金各占1/3左右的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，近幾年“合同科研”經(jīng)費已占85%。二是政府宏觀指導(dǎo)，支持其突出構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展支撐的功能定位，聚焦共性技術(shù)應(yīng)用研究為主。三是各研究所以“加盟”形式加入，履行協(xié)會的使命和定位，并與依托屬地高校實行捆綁式合作模式，德國聯(lián)邦政府和州政府政策支持保障這種合作模式下人才、信息、資金等創(chuàng)新要素的自由流動。四是靈活開放的用人機制，實行固定崗位與流動崗位相結(jié)合，以合同制招聘科研人員和專業(yè)技術(shù)人員。
2.美國制造創(chuàng)新研究院：公私合作伙伴關(guān)系
2012年美國政府推出“國家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)計劃”，在重點發(fā)展領(lǐng)域規(guī)劃設(shè)立創(chuàng)新研究院。截至2021年底，已建立17個制造業(yè)相關(guān)的創(chuàng)新研究院，每個研究院聚集利益相關(guān)者，如工業(yè)界（私營企業(yè)等）、學(xué)術(shù)界（包括大學(xué)、社區(qū)學(xué)院、技術(shù)學(xué)院等）、國家實驗室、聯(lián)邦政府、州政府和地方政府，形成強大的公私合作伙伴關(guān)系，共同開展合作研發(fā)、應(yīng)用測試、人員培訓(xùn)，并降低與部署新技術(shù)相關(guān)的風險，以促進非政府投入和加快美國先進制造能力的發(fā)展。美國政府只在研究院組建、初期投入、目標設(shè)定、考核評估等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，不直接參與研究院運行。研究院形成以非營利機構(gòu)獨立運行、各層級企業(yè)會員入資共建的組織架構(gòu)，實行以董事會為核心的商業(yè)化治理模式，董事會包括大學(xué)、科研機構(gòu)、關(guān)聯(lián)企業(yè)、實驗室、政府部門等各主體，獨立的非營利機構(gòu)負責日常管理。
3.日本產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合研究院：國家機構(gòu)法人化改革
自20世紀90年代起，日本政府對科研院所開展法人化改革，由“國立機構(gòu)”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;獨立法人”。其中，日本產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合研究院是“法人化改革”的典型代表，改革使科研機構(gòu)活力得到釋放，研究水平和科研能力快速提升。一是賦予新型法人地位，明晰單位自主權(quán)。建立理事長負責的新型人事制度，確立以“能力第一”的用人機制，對科研人員實行無固定員額的編制管理，主要采用合同聘任制，實行差別化的工資和浮動的薪酬體系。二是引入經(jīng)費競爭機制，并賦予經(jīng)費使用權(quán)。政府不再采用原有的全額撥款制度，除來源于政府按照規(guī)劃下?lián)艿男姓?jīng)費外，其他經(jīng)費主要來自科研人員參與競爭性科研項目申請獲取的項目經(jīng)費及與產(chǎn)業(yè)界合作研究及技術(shù)轉(zhuǎn)移獲得的企業(yè)支持資金等。三是推行第三方評價，實現(xiàn)公平性。改革后政府不再無償支付經(jīng)費，而是有條件地撥款，即研究院必須有成效地完成依據(jù)政府所提目標制訂的中長期發(fā)展規(guī)劃。政府委托第三方進行年度和中期目標評估，評價標準由注重效率向注重成果轉(zhuǎn)變。
三、促進新型研發(fā)機構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展的機制創(chuàng)新建議
在我國深入實施科教興國戰(zhàn)略、人才強國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略和加快實現(xiàn)高水平科技自立自強的背景下，新型研發(fā)機構(gòu)迎來重大發(fā)展機遇。我國各地可借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗做法，把握國家戰(zhàn)略發(fā)展需求，優(yōu)化支持促進政策，推動新型研發(fā)機構(gòu)完善治理運行機制，加快形成促進新型研發(fā)機構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展的政策制度和配套環(huán)境。
一是聚焦戰(zhàn)略需求、強化功能定位，優(yōu)化發(fā)展方向；二是堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、強化聯(lián)動協(xié)同，優(yōu)化推進機制；三是堅持分類施策、推進差異發(fā)展，優(yōu)化路徑模式；四是改進支持方式、強化市場導(dǎo)向，優(yōu)化激勵機制；五是堅持開放共建、完善治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)化運行機制。
四、結(jié)語
在深入實施科教興國戰(zhàn)略、人才強國戰(zhàn)略和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，促進新型研發(fā)機構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展，推動其在加快實現(xiàn)高水平科技自立自強和經(jīng)濟社會創(chuàng)新發(fā)展中發(fā)揮更大作用，既是各級政府的使命責任，也是高校、科研院所和企業(yè)等各界的應(yīng)有擔當。在新發(fā)展格局下推動新型研發(fā)機構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展，要把握國家宏觀戰(zhàn)略導(dǎo)向，創(chuàng)新地方政府支持促進政策，優(yōu)化新型研發(fā)機構(gòu)自身治理結(jié)構(gòu)，完善新型研發(fā)機構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展的政策體系和體制機制，促進新型研發(fā)機構(gòu)健康持續(xù)發(fā)展。
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